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智利养老保障制度改革:向多支柱的平稳转换与保障责任安排

智利于20世纪80年代初开始对养老保障体系进行彻底改革,确立了可持续发展的养老保障体系,并通过多种投资组合选择、最低收益保证、强制准备金制度、以及参保者最低保障等制度安排,实现了新老制度的平稳过渡,促进了社会公平正义,优化了劳动力市场结构,开辟了参保人员投资国家经济、分享经济改革成果的新渠道,成为发展中国家建立现代养老保障体系的成功典范。

 

经过改革,智利养老保障体系的覆盖程度 从1980年的60%提高到现在的100% ,专业运作的个人账户投资收益受到保护,分享了经济改革的成果;同时,养老金投资也成为推动国民经济发展的重要力量。有研究预测,智利养老金占gdp的比重将在2020年达到80%左右。

 

近年来我国养老保障体系的建设取得明显进展,但发展水平仍相对滞后,以现收现付的传统模式为主,收支不平衡矛盾日益突出,智利养老保障制度的改革转轨经验无疑具有重要借鉴意义。

 

一、智利养老金体制改革的背景

 

智利是南美比较富裕的发展中国家,2011年的人口总数约为1700万,人均gdp约为14000美元,位居南美洲第一。但在1980年,智利人均gdp仅为2500美元左右,1981年达到2900美元左右。1982年起,由于拉美债务危机以及一系列的社会政治矛盾,其人均gdp一路下滑,经历了拉美所谓失掉的十年

 

智利于1920年初次建立养老金制度,基本采用传统的现收现付方式。自20世纪 60 年代起,智利的养老金制度已逐步暴露出多方面问题,其主要特征有:一是养老保障制度不健全,产生了高额赤字。二是缴费负担过高,缴费率甚至曾经高达应纳税收入的50%。三是为大多数参保人员支付的养老金非常少,无法满足基本生活需求,约70%的参保人员退休时拿到的养老金等于或低于最低养老金。四是公平严重缺失,只有小部分人可在退休时领取不受通货膨胀影响的高额养老金;而大部分人则无法享受。五是资金来源严重短缺,在社保缴费率日益走高的同时,财政负担也越来越重,旧制度越来越不堪重负。六是缴费与待遇不挂钩,严重影响企业和个人缴费的积极性。

 

在此背景下,智利政府从1980年开始对本国养老金制度进行彻底改革,建立新的三支柱现代养老金体系,并在随后的几十年中不断完善养老保障体制,使其同社会、经济、国民需求以及资本市场发展等多方面相匹配。

 

二、智利养老金制度改革的基本思路

 

(一)明确第一支柱的基础保障角色,建立以第二支柱为主体、第三支柱进行补充的养老保障体系

 

新制度彻底打破了原来单一的现收现付模式,建立了一个以个人账户为基础的多支柱缴费确定型养老金体系 。其中,第一支柱为社会共济养老基金,资金由政府 完全承担。新引入的第二支柱强调储蓄和投资概念,参保人员工作期间缴纳的费用为其退休后的养老保障提供资金,政府不再承担。所有缴费计入个人账户,由私营的养老基金管理公司负责管理和投资,投资收益积累在个人账户中。第三支柱为自愿性补充养老金,享有税收减免,可提前支取,但提前支取部分需缴纳罚金。除此之外,还有一部分与缴费无关的养老金(如社会养老救济金),发放给无其他养老金收入的贫困老人。

 

(二)打破大锅饭模式,协调养老金缴费与领取水平,提高公平性和合理性

 

通过分离第一和第二支柱,打破原有的大锅饭模式,确立最低保障与多缴多得相结合的模式。这样既可以履行政府普惠的责任,又可以兼顾个人参与养老保险 的责任,保持制度的灵活性,鼓励为未来储蓄。

 

(三)充分利用资本市场,引入专业管理和竞争机制

 

智利旧的养老金制度采用现收现付模式,依靠缴费和其他财政补贴支付,基本没有对养老金做增值保值的投资管理,导致养老缴费负担高企,养老金支付压力巨大。新的制度下,第二支柱引入专业的养老 基金 管理公司,鼓励市场竞争,对养老金个人账户进行专业管理和投资,通过投资股票、债券等多种类型的金融产品提高养老金的投资回报。

 

(四)为新旧制度平稳过渡做好短期安排和长期规划

 

为了顺利向新的养老保障体系过渡,智利政府制订了截至2045年的长期财政计划,为较高的制度转轨成本提供财政支持。特别在改革初期,财政支持力度较大;而随着改革的深化和制度的完善,此项财政支出逐渐减少,如表1所示。

 

1 智利养老保障制度转轨成本占gdp的比重

年度

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

gdp比重%

4.1

8.3

7.5

7.7

6.7

6.3

5.4

5.2

年度

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

gdp比重%

4.5

4.6

4.5

4.3

4.5

4.5

4.4

 

(五)保持制度的灵活性,满足不同人群的需求

 

新旧制度的一个重要区别是,在新制度中,如果退休人员没有达到领取最低养老金的条件(即缴费满20年),仍可领取最低养老保障,直到将其个人账户的余额全部领完。但在旧制度中,同等情况的退休人员则无法领取任何养老金,将损失工作期间缴纳的费用。

 

三、智利新旧养老制度转换与保证收益的相关制度安排

 

(一)保证旧体制向新体制平稳过渡的制度安排

 

为保证社会稳定,新的养老保障体系建立后,政府并不强制要求参保人员退出旧 体系,允许其在过渡期间自由选择留在旧体系或者进入新体系。为了迅速建立和巩固新的体系,智利政府采取了一系列激励机制:

 

一是要求雇主按照一定缴费比例相应提高雇员工资,而且雇员的缴费水平低于旧 制度。因此,尽管在新制度下,参保人员需要自己缴费,但其收入增加较好地弥补了这一部分;雇主的总体负担也有所降低。

 

二是凡是从旧体系过渡到新体系的参保人员,财政部均立即向其发放认可凭证 (recognition bond),证明新体系对参保人员因为过渡产生的债务。这种凭证对许多雇员来说,价值比原有制度下的养老金承诺大得多。

 

三是政府开展一系列关于新制度的公众宣传。这些措施取得了非常不错的效果。 截至1981年底,旧体系内的参保人数已降至1980年的一半。

 

(二)智利养老基金逐步多元化的资产配置

 

智利养老基金的资产配置可分为两个大的阶段:

 

1981年-2002年:单一投资组合阶段。八十年代初期,智利养老基金只能投资于国债和央行票据。自1985年起,允许投资于本国股市和企业债。到九十年代中期,股票投资大幅增长,达到组合的30%。本世纪初期,政府允许养老基金进行海外投资后,海外投资比例达到11%,几乎全部投资于共同基金。

 

2002年至今:多投资组合阶段。养老基金按照股票和债券的不同比例提供a,b,c,d,e五种投资组合。参保人员可以根据自己的风险偏好和收益需求进行选择 。不同年龄的参保者可选的基金类型见表2

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